La Nueva Agenda Urbana: ¿por qué y para qué?

Emilie Etienne

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El contenido de este artículo se presentó en el “Foro público: Balance y perspectivas de la Nueva Agenda Urbana y Hábitat III” organizado por el Colectivo Hábitat Perú. Este foro se realizó el 11 de noviembre del 2016 en la Pontificia Universidad Católica del Perú.

 

Del 17 al 20 de octubre de este año, la población de Quito aumentó de 2 240 000 a 2 270 000. La ciudad acogió los 30 000 participantes de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III), 10 000 de los cuales acudieron de 167 países. Las sesiones plenarias permitieron aprobar la Nueva Agenda Urbana (Asamblea General de Naciones Unidas, 2016), mientras que mil eventos paralelos, presentados tanto en la Conferencia Oficial (organizada por Naciones Unidas) como por la sociedad civil (entre otros, Resistencia Hábitat y Hábitat Alternativo, organizado por FLACSO), permitieron discutir un amplio rango de cuestiones urbanas.

No fue posible asistir a todos los eventos, así como tampoco será posible resumir en un artículo todos los debates y reflexiones sobre la “ciudad perfecta” que propició el encuentro en Quito. La misma Nueva Agenda Urbana abarca temas muy diversos, de los cuales se resaltarán algunos con especial relevancia para el Perú.

¿Qué es la Nueva Agenda Urbana?

Es un documento de 22 páginas y 175 artículos, impulsado por Naciones Unidas y adoptado por los gobiernos de los países a nivel mundial.

Si bien se articula con otros marcos y acuerdos internacionales —como el Marco de Sendaï para la gestión de riesgos de desastres, el Acuerdo de Paris para los temas relacionados al cambio climático, o los Objetivos de Desarrollo Sostenible—, la Nueva Agenda Urbana se enfoca en las especificidades de las ciudades. Al albergar a más de la mitad de la población (tendencia en crecimiento) en solo un 2% del territorio, generar el 80% de la riqueza mundial y aproximadamente el 75% de las emisiones de gases a efecto invernadero (UNEP, 2011), las ciudades constituyen un espacio con características propias.

En sus 175 artículos, la Nueva Agenda Urbana detalla su plan de aplicación: cómo realizar una “aplicación efectiva” de los “compromisos de transformación en pro del desarrollo urbano sostenible“, sin olvidar el “seguimiento y examen” de los avances. Sin embargo, no es un documento vinculante: no hay incentivos ni sanciones para su cumplimiento por los países que la adoptaron. Tampoco contiene indicadores, metas, o mecanismos de financiamiento. El mismo documento precisa que es únicamente un llamado a la acción.

¿Para qué una Nueva Agenda Urbana?

En este sentido, ¿cuál es el valor de la Nueva Agenda Urbana? Si bien es una declaración de buenas intenciones, promueve una visión común de cómo debería ser una ciudad ideal en temas de demografía urbana, tierra y planificación, medio ambiente y urbanización, vivienda y servicios básicos, economía urbana y gobernanza territorial. Se hará hincapié aquí en algunos aspectos particularmente vigentes para la situación del Perú.

Policentrismo y vínculo urbano rural

Mientras que en el Perú, casi la tercera parte de la población vive en Lima, la ciudad capital, la Nueva Agenda Urbana defiende la perspectiva de países policéntricos (artículo 95). Esto implica el desarrollo de ciudades secundarias e intermedias, a través de “políticas y planes de ordenación territorial integrados, policéntricos y equilibrados”. Además, promueve la cooperación entre ciudades, e insiste sobre la continuidad entre lo urbano y lo rural para reforzar las sinergias entre estos dos espacios en términos de flujos de personas, recursos naturales, capital, bienes, empleo, servicios ecosistémicos, información y tecnología (United Nations Task Team on Habitat III, 2015)[1].

 Una ciudad inclusiva y participativa

El derecho a la ciudad, definido por HIC Hábitat como “el usufructo equitativo de las ciudades dentro de los principios de sustentabilidad y justicia social” (HIC-AL, 2004), aparece en la Nueva Agenda Urbana, aunque de manera frágil: el artículo 11 precisa que “[se toma nota de] los esfuerzos de algunos gobiernos nacionales y locales para consagrar este ideal, conocido como “el derecho a la ciudad”, en sus leyes, declaraciones políticas y cartas”. En cambio, el derecho a la vivienda adecuada (artículos 13 y 105) aparece con más fuerza. Más allá de los derechos en sí, la Nueva Agenda Urbana incentiva los mecanismos de participación de la población, y la inclusión de las poblaciones vulnerables: las mujeres, las niñas y niños, los ancianos, las personas en situación de discapacidad, las poblaciones indígenas, las personas en situaciones vulnerables —sin mención a los colectivos LGBTQI— y las personas sin domicilio.

 Una ciudad planificada

La Nueva Agenda Urbana defiende el considerar la ciudad en su globalidad: no solo se debe pensar en los barrios o servicios formales, sino también planificar e integrar el sector informal. De la misma forma, resalta la diversidad de los tipos de tenencia de vivienda (alquiler, covivienda, fondos fiduciarios de tierras comunitarias, etc.) en los artículos 35 y 107. Trata también de la necesidad de prevenir la especulación de terrenos y de “proporcionar una reasignación digna y adecuada” en caso de que sea imprescindible el reasentamiento de la población (artículos 107 y 111). Sin duda, una recomendación muy vigente para el Perú, donde están en marcha varias propuestas de reasentamiento: Cantagallo en Lima, la quebrada Carosio en Chosica, Los Polvorines en Piura, Belén en Iquitos, entre otros.

Una ciudad resiliente (Artículos 78, 101, 144)

Como se señaló antes, la Nueva Agenda Urbana está integrada con el Marco de Sendaï para la Reducción del Riesgo de Desastres. Es interesante notar que enfatiza el enfoque proactivo frente a un enfoque reactivo, “sensibilizando al público sobre los riesgos y fomentando inversiones tempranas para prevenir los riesgos y sumar resiliencia” (Artículo 78). Hace claramente el vínculo entre la Gestión de Riesgos de Desastres (GRD) y la Planificación Urbana, y la necesidad de tomar en cuenta el sector informal. Por otra parte, introduce el tema de seguros como una solución viable para la Reducción de Riesgos de Desastres, pero sin detallar las limitaciones que este tipo de financiamiento implica para los más pobres (artículo 144). Finalmente, se lamenta que no incluya el enfoque de cuenca para la GRD (ni tampoco para la gestión integrada de los recursos hídricos), a pesar de que considerar este espacio es clave para manejar los riesgos de inundaciones, sequía y estrés hídrico, particularmente importantes en ciudades del Perú como Lima y Piura, entre otras.

Ciudades ecoamigables

Numerosos artículos de la Nueva Agenda Urbana destacan el rol clave de las ciudades en el uso de los recursos y los ecosistemas, la mitigación y la adaptación al cambio climático (artículos 63, 71, 80; entre otros). Si bien las ciudades ejercen una presión sobre el medio ambiente a través por ejemplo de la contaminación de los ecosistemas marinos, la desaparición de los bosques, la contaminación del aire, también están en primera línea para ofrecer soluciones frente a los desafíos ambientales. Primero, al desarrollar ciudades compactas, con una densidad de población más alta, se puede reducir la huella ecológica por habitantes sin perjudicar el nivel de vida. La compacidad reduce el espacio ocupado (y por lo tanto, el impacto en los ecosistemas), el tiempo en el transporte (y por lo tanto, las emisiones de gases de efecto invernadero), facilita modelos eficientes de manejo de residuos, etc[2]. Por otra parte, la aglomeración en las ciudades facilita la innovación tecnológica y el cumplimiento de la legislación ambiental (Dodman, 2009). En el Perú, las ciudades son relativamente poco densas: con una población de 11 900 habitantes por metros cuadrados, Lima está en el puesto 172 de las ciudades más densamente poblada en el mundo, seguida por Chiclayo en el puesto 192 (Demographia, 2016)[3].

Una ciudad con movilidad sostenible

La Nueva Agenda Urbana destaca el transporte como una temática de mayor interés para lograr ciudades sostenibles (arts. 36, 54, 113 y 114). Se resalta su importancia para la inclusión, en especial para las personas que viven en la periferia de la ciudad. Sin embargo, también se reconoce que en la mayor parte de las ciudades, el transporte ocasiona congestión y contaminación del aire, lo que genera costos financieros, del medio ambiente y de salud pública. En el 2012, se estimó que 3.7 millones de personas fallecieron por la contaminación del aire exterior, a la cual el transporte contribuye parcialmente (World Health Organization, 2014). Para el caso peruano, estudios internacionales calcularon que la ciudad de Lima perdía el 10% de su riqueza por el transporte ineficiente, tanto por el tiempo perdido por la congestión vehicular, como por los gastos de gasolina (JICA, 2005)[4]. Por estos motivos, la Nueva Agenda Urbana recomienda priorizar el transporte público, la seguridad de los peatones y la movilidad de los ciclistas.

Conclusiones

Como el mismo documento lo precisa, la Nueva Agenda Urbana es un llamado a la acción. En ello radica su mayor debilidad y su mayor fortaleza: al no ser obligatorio, corre el riesgo de convertirse en letra muerta, sin la aplicación de las recomendaciones que proporciona. Pero al mismo tiempo, no ser vinculante permitió a la Nueva Agenda Urbana tener la libertad de desarrollar una visión ideal y bastante ambiciosa de las ciudades, como espacios inclusivos, participativos, sostenibles, seguros y resilientes. De esta manera, la Nueva Agenda Urbana fomentó el debate y una toma de conciencia sobre la ciudad que queremos. Ahora debemos trabajar para que esta visión ideal se vuelva realidad.

Bibliografía

Asamblea General de Naciones Unidas. (29 de 09 de 2016). www2.habitat3.org. Recuperado el 16 de 11 de 2016, de www2.habitat3.org: https://www2.habitat3.org/bitcache/907f3c56d3ad27a3daeeb677c660545a00c69d6b?vid=591158&disposition=inline&op=view

Demographia. (2016). Demographia World Urban Areas;12th Annual Edition. NA: NA.

Dodman, D. (2009). Blaming cities for climate change? An analysis of urban greenhouse gas emissions inventories. Environment & Urbanization, 17.

HIC-AL. (NA de 10 de 2004). Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad; . Recuperado el 15 de 11 de 2016, de http://www.hic-al.org/: http://www.hic-al.org/proyectos/derechoalavivienda/desc/derechociudad2.html

IPCC. (2014). Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change. Contribution of Working Group III to the Fifth Assessment. Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA: Cambridge University Press.

JICA. (2005). The Master Plan for Lima and Callo Metropolitan Area Urban Transportation in the Republic of Peru; Chapter 6, Traffic Control and Management Conditions. . Lima: Transport Council of Lima and Callao, Ministry of Transportation and Communications of the Republic of Peru.

Kunieda, M., & Gauthier, A. (2007). Gender and Urban Transport: Smart and Affordable — Module 7a. Sustainable Transport: A Sourcebook for Policy-Makers in Developing Cities. Eschborn, Germany: Deutsche Gesellschaft Fur Technische Zusammenarbeit (GTZ).

UNEP. (2011). Towards a Green Economy: Pathways to Sustainable Development and Poverty Eradication. Nairobi: UNEP.

United Nations Task Team on Habitat III. (NA de 05 de 2015). Issue papers n°10 – Urban-rural linkages. Recuperado el 15 de 11 de 2016, de http://unhabitat.org: http://unhabitat.org/wp-content/uploads/2015/04/Habitat-III-Issue-Paper-10_Urban-Rural-Linkages-2.0.pdf

United Nations Task Team on Habitat III. (NA de 05 de 2015). Issue papers n°17 – Climate Change and Disaster Risk Management. Recuperado el 14 de 11 de 2016, de http://unhabitat.org/: http://unhabitat.org/wp-content/uploads/2015/04/Habitat-III-Issue-Paper-17_Cities-and-Climate-Change-and-Disaster-Risk-Management-2.0.pdf

World Health Organization. (2014). Frequently Asked Questions – Ambient and Household Air Pollution and Health. NA: NA.

Notas

[1] Disponible en: http://unhabitat.org/wp-content/uploads/2015/04/Habitat-III-Issue-Paper-10_Urban-Rural-Linkages-2.0.pdf

[2] “La compacidad es probablemente uno de los principales impulsores para un desarrollo ecoamigable: puede reducir a la mitad las tierras utilizadas por unidad de vivienda, disminuir los costos para proporcionar servicios públicos en un 10-30%, disminuir el viaje en automóvil y los costos asociados en un 20-50%, reducir la congestión, los accidentes y la contaminación del aire. Además, la compacidad asegura la eficiencia energética y permite modelos más eficientes de gestión de residuos y calefacción urbana” (New Climate Economy 2014, citado en (United Nations Task Team on Habitat III, 2015)).

[3] Ver http://www.demographia.com/db-worldua.pdf. Es importante recordar que estas cifras son indicativas, dada las diferencias de metodologías a nivel mundial para categorizar las ciudades.

[4] Citado en (IPCC, 2014); http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/wg3/ipcc_wg3_ar5_full.pdf. Dado el crecimiento de la ciudad desde la fecha de aquel estudio y la poca inversión en transporte eficiente, es probable que esta cifra se haya incrementado.

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